En los últimos meses el Gobierno ha presentado un conjunto de reformas de la legislación penal, penitenciaria y procesal que supone un endurecimiento del sistema de penas y de su ejecución contrario a los principios constitucionales que deben inspirar la política criminal, que ni siquiera se justifica, como se ha pretendido, por el nivel de delincuencia existente en España.
Frente a las reformas anunciadas, el Grupo de Estudios de Política Criminal propone una alternativa que tiene en cuenta la realidad sobre la que se proyectan las reformas y una correcta identificación de los principios que deberían orientar la reacción penal a la delincuencia.
I) Los principios constitucionales que han de guiar la selección y modalidades de las penas son:
El principio de humanidad, que prohíbe imponer sanciones que por su duración o por su forma de ejecución supongan un sacrificio inaceptable de la persona condenada.
El principio de proporcionalidad, que obliga a diferenciar las penas en función de la gravedad de los delitos y a reservar las más aflictivas para los comportamientos delictivos más graves.
El principio de resocialización, que promueve durante la condena la reeducación de la persona y su reintegración en la sociedad.
Con base en los mencionados principios, consideramos que el recurso a la pena de prisión ha de limitarse a la delincuencia muy grave y, acompañada de las alternativas posibles, a la delincuencia grave. La reacción frente a la delincuencia no grave, como es el caso de la mayoría de los delitos contra la propiedad, debe ser una pena alternativa a la prisión, pues las penas que se cumplen en libertad, además de guardar proporción con esos hechos, tienen más capacidad para conseguir la integración social que la pena de prisión.
II) Existen varios aspectos que demuestran que nuestro sis.tema punitivo se aleja de esos principios.
a)
El sistema de penas alternativas a la privación de liber.tad diseñado por el código penal de 1995 ha tenido una aplicación muy escasa, en particular la sustitución de la pena de prisión.
b)
El CP de 1995 supuso un grave endurecimiento del siste.ma punitivo por el aumento de la duración de las condenas de prisión, consecuencia, entre otras razones, de la eliminación de la redención por el trabajo sin que se hubiere procedido a una disminución equivalente de las penas. De tal manera, como muestran las estadísticas del Consejo de Europa, España se sitúa entre los países de la Unión Europea donde el período medio de estancia en la cárcel es mayor (13 meses frente a 8 en la Unión Europea).
c)
La realización del principio de reeducación y reinserción social durante la ejecución de la pena de prisión presenta graves carencias. Por una parte, las posibilidades de tratamiento dentro de la cárcel siguen siendo escasas, como demuestra la insuficiencia de trabajo retribuido y la falta de plazas para programas de tratamiento específicos. Por otro lado, no se han desarrollado los sistemas de control y tratamiento en libertad, basados en una progresiva reintroducción en la comunidad de la persona conde.nada, que permitirían realizar los objetivos de la ley penitenciaria. Ello explica que menos del 10% de la población condenada se encuentre clasificada en régimen abierto, precisamente el que mejor permite compatibilizar la finalidad sancionadora con la rehabilitadora. Esta problemática resulta agravada para las personas extranjeras en situación administrativa irregular.
III) Un dato resume esa realidad. España tiene una tasa de delincuencia comparativamente baja, pero es uno de los países de la Unión Europea con mayor número de personas encarcela.das (120 por cada 100.000 habitantes frente a 90 como media). Por ello, no es razonable que se impulse o se apoye un conjunto de reformas, que no se justifican por la finalidad de dar una res.puesta justa y efectiva a la delincuencia, sino por la voluntad política de rentabilizar electoralmente el uso y la duración del encarcelamiento.
Este énfasis en el recurso a la prisión se manifiesta, en primer lugar, en las disposiciones que inciden sobre la delincuencia no grave, entre las que destacan:
a)
La nueva regulación de la prisión preventiva pretende fomentar su utilización como respuesta rápida a la delincuencia, sacrificando su carácter excepcional y contribuyendo a que se encarcele a personas a las que después los jueces deberían imponer una pena alternativa, si fueren condenadas, lo que supone utilizar esta medida cautelar como pena anticipada. Además, se contempla una regulación agravada de la incomunicación-ya criticada por organismos internacionales- que amplia los espacios de opacidad y favorece prácticas policiales irregulares o, incluso, delictivas.
b)
La reintroducción de las penas cortas de prisión para delitos de poca gravedad vulnera el principio de proporcionalidad, que excluye el uso de la prisión para esta clase de delitos, e ignora los efectos profundamente desocializadores de esta clase de penas. En particular, debe censurarse la apresurada eliminación de la pena de arresto de fin de semana como alternativa a la pena corta de prisión, sin que se hayan realizado los esfuerzos suficientes para su desarrollo y evaluación.
c) La nueva regulación de la habitualidad y de la reincidencia, con base en una implícita presunción de peligrosidad cuya valoración por el juez queda excluida, incrementa la duración de las condenas en función de los antecedentes y dificulta la imposición de una pena alternativa, que basada en un tratamiento en libertad, podría estar más justificada en virtud de su proporcionalidad y de su capacidad de evitar la reincidencia de la persona condenada.
Por lo que hace a la delincuencia grave y muy grave, se pretende conseguir que el tiempo de cumplimiento dentro de la prisión se amplíe, como demuestran las siguientes modificaciones:
a)
Eleva a 40 años (desde los ya excesivos 30 de la actualidad) el máximo de cumplimiento de condena, lo que no se justifica desde ninguno de los fines de la pena y resulta lesivo del principio de humanidad.
b)
Excluye a personas condenadas por varios delitos muy graves de las posibilidades de reeducación y reinserción establecidas por nuestra Constitución, que atenta contra los principios de humanidad y resocialización. Esta regulación -contra lo que se ha dicho- resulta más severa que la de los países de la Unión Europea (valga como ejemplo el caso de Alemania, donde se considera contrario a la dignidad humana el no permitir la posibilidad de salida en libertad condicional de una persona condenada a cadena perpetua después de cumplir 15 años de prisión).
c)
Limita la posibilidad excepcional contemplada en Ley Orgánica General Penitenciaria -que fue aprobada por unanimidad- de que, aun sin haber cumplido un cuarto de condena, ésta pueda ejecutarse combinando la estancia en prisión con el trata.miento en el seno de la comunidad. Si el Gobierno pretendía evitar casos de aplicación injustificada de este régimen penitencia.rio a personas condenadas por graves delitos de delincuencia de cuello blanco, bastaba con incluir -como se hace- la exigencia de reparación del daño causado. Pero, establecer un nuevo límite a la posibilidad de individualización supone un retroceso en el des.arrollo del principio de resocialización, además de promover la desconfianza sobre los órganos responsables de la administración de éste régimen.
IV) Frente a estas reformas, el Grupo de Estudios de Política Criminal considera necesario plantear una alternativa que pueda ser asumida por los partidos políticos y organizaciones sociales de orientación progresista.
1) Contra la delincuencia no grave -como es el caso de la mayoría de las infracciones contra la propiedad- la prisión no puede aparecer como prima ratio: antes deben explorarse las posibilidades de imponer una pena alternativa a la prisión.
Ni la reincidencia ni la habitualidad deben comportar, necesariamente, un incremento de pena y no han de excluir, ni dificultar, la imposición de una pena alternativa. La existencia de antecedentes penales es un aspecto que el juez debería ponderar para imponer una pena alternativa que requiera la participación de la persona en un programa de tratamiento en libertad.
2) Las penas cortas de prisión utilizadas como respuesta a la delincuencia de menor gravedad atentan contra los principios de proporcionalidad y resocialización. La respuesta adecuada debe ser la pena de días-multa u otra alternativa a la prisión. El juez ha de tener la posibilidad de sustituir la pena de días-multa por otras penas de gravedad equivalente, cuando la persona condenada no pueda hacer frente al pago de la multa o cuando esta pena resulte inadecuada para las necesidades de rehabilitación. En todo caso, deben realizarse las reformas que garanticen el correcto desarrollo de la pena de días-multa.
3) La ley debe ampliar las posibilidades de suspender o sustituir las penas de prisión y debe atribuir al juez discrecionalidad para individualizar la pena alternativa. En esta línea, merece una valoración positiva la posibilidad prevista por la propuesta de reforma del Código Penal de 1995 de que las penas de prisión puedan ser sustituidas por trabajo en beneficio de la comunidad.
4) Para que los jueces puedan ejercitar racionalmente su labor de individualización resulta necesario que se dote de medios personales a los juzgados -a través, entre otros aspectos, de la figura del agente de ejecución de penas- y que las administraciones públicas presten la colaboración necesaria para la ejecución de las penas alternativas. Deben rechazarse de manera tajante las reformas legislativas que no contengan la previsión de los medios necesarios para su aplicación.
5) En ningún caso ha de buscarse la rapidez de la justicia, que es un bien indiscutible, al precio de deteriorar las garantías procesales o de violar los fines constitucionales de la prisión pro.visional, de carácter excepcional. Además, deben desarrollarse medidas cautelares no privativas de libertad, igualmente adecua.das a aquellos fines.
6) Los principios y garantías que informan el sistema penal mantienen su vigencia sobre toda persona inculpada, procesada o condenada, independientemente de su nacionalidad o de su situación administrativa como extranjero, con o sin permiso de residencia. El interés de la autoridad administrativa por agilizar la expulsión de una persona inculpada por un delito o falta, no debe prevalecer sobre los intereses propios de la justicia penal en el ejercicio del control penal. Respecto a las condenas por delito, la expulsión puede constituir una alternativa específica a la pena únicamente cuando resulte adecuada conforme a los criterios generales que fundamentan la elección de penas alternativas a la prisión. Tampoco debe excluirse a los extranjeros del acceso a las penas alternativas recogidas en la ley penal, ni de las posibilidades de rehabilitación y de reinserción contempladas en la legislación penitenciaria.
7) La ejecución de las penas de prisión ha de atender prioritariamente a la idea de reeducación y reinserción social. Las reformas deben proveer de los recursos penitenciarios y extrapenitenciarios necesarios para el logro de esos objetivos. De estos medios, y no de la mera privación de libertad, depende la efecti.va reducción de las tasas de reincidencia.
La existencia de un efectivo proceso de rehabilitación -y debe valorarse positivamente que se requiera para ello que la persona condenada haya afrontado y tratado de reparar los daños causados a la víctima- ha de favorecer su continuación en régimen de semilibertad o de libertad vigilada. En esta línea, y por comparación con los países de nuestro entorno, resulta acorde a los principios de proporcionalidad y de resocialización que la libertad condicional pudiera alcanzarse, al menos, a partir de la mitad de la condena.
8) Las personas penadas por delitos muy graves, entre los que se incluyen los de terrorismo, no deben ser excluidas de las posibilidades legales de reeducación y de reinserción social.
En Madrid, a 26 de abril de 2003.