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Manifiesto por una nueva política criminal en materia de delitos contra las instituciones del estado

Los delitos contra las instituciones del Estado van referidos a la protección del orden constitucional, pudiendo considerarse comprendidos en su seno fundamentalmente los delitos contra la Constitución (Título XXI), aunque inevitablemente ha de hacerse referencia también a los delitos contra el Orden Público (Título XXII), materia esta última que, pese a su diversidad, está plagada de incursiones en los derechos fundamentales promulgados constitucionalmente. Los delitos de desórdenes públicos o de sedición son algunos ejemplos de ellos.

Ambos títulos contienen tipos penales que reflejan una mentalidad del siglo XIX cuya compatibilidad con el texto constitucional puede ponerse en tela de juicio. Los motivos que han llevado a esta situación son diversos y variados; ha de destacarse el hecho de que en estos grupos delictivos subsisten descripciones envejecidas (como las de los delitos de rebelión y sedición), y que los delitos contra el orden público muestran la poca atención del legislador a los principios limitadores del Derecho penal.

El elevado interés que los delitos contra el orden constitucional están recibiendo en estos últimos años deriva, no tanto de su relevancia (que la tienen), como del hecho de ser empleados para hacer objeto de debate, cuando no de oposición crítica, cuestiones que habrían de ser resueltas en otros pasajes del texto punitivo o, incluso, fuera de este. El Código Penal debería quedar reservado para aquellos casos en que tales comportamientos conculquen el orden constitucional o afecten gravemente a las instituciones del Estado, y siempre, claro está, bajo la égida de los principios limitadores del ius puniendi propios de un Estado democrático de Derecho (principios de legalidad, intervención mínima, culpabilidad, presunción de inocencia y proporcionalidad, entre otros). Se parte de la premisa, pues, de que el Derecho penal ha de defender y proteger el orden constitucional. El problema es determinar qué es lo que en nombre de ese objetivo puede aceptarse.

La Constitución es la norma que no sólo construye el Estado y su organización, sino que también define los derechos y las libertades fundamentales.

En consecuencia, todo aquello que no se corresponda con uno de esos objetivos debería quedar fuera de este grupo de delitos. Afirmada dicha relación, no puede otorgarse la categoría de lesión del orden constitucional a cualquier infracción, sino tan solo a aquellas susceptibles de ponerlo en riesgo, por cuanto el principio de intervención mínima resulta también aplicable a la defensa penal de la Constitución.

1. LOS DELITOS CONTRA LA CONSTITUCIÓN

De acuerdo con todo lo anterior, hay un conjunto de comportamientos que exigen ser contemplados para la tutela del orden constitucional, pero revisando la extensión de sus tipicidades. En concreto, las conductas que deberían quedar enmarcadas en los delitos contra el orden constitucional serían las siguientes: 

a. Delitos contra la Constitución

Entre ellos habría de encuadrarse el delito de rebelión, tal y como sistemáticamente lo sitúa el propio legislador. No obstante, la regulación de dicho tipo penal requiere una profunda revisión que lo actualice y lo dote de claridad, dándose así cumplimiento al principio de taxatividad. Debe establecerse también una escala de conductas menores, tales como los ataques graves al funcionamiento del Estado que tengan fundamentos o propósitos similares y puedan ubicarse en el ámbito de otras figuras y con una penalidad proporcionada a la conducta. 

b. Delitos contra la Corona 

Con relación a los mismos es patente la sobreabundancia de tipicidades. El principio de intervención mínima aconseja reducir el elevado número de conductas legalmente previstas, y el de proporcionalidad en sentido estricto, limitar las consecuencias jurídicas previstas en los mismos. La actual regulación adolece de ambos defectos.

Por lo que respecta a los ultrajes a España, el GEPC, en su Propuesta alternativa de regulación de los delitos de expresión, ya se ha pronunciado interesando su derogación. Seguimos manteniendo la misma postura, a la que nos remitimos.

c. Delitos contra las instituciones del Estado

Han de mantenerse. No obstante, es preciso una revisión que actualice, sintetice y adapte su realidad a las exigencias de la sociedad actual y de protección de sus instituciones. 

d. Delitos que atenten contra los derechos fundamentales

De entre todos ellos, los delitos contra la Constitución habrían de integrar tan sólo aquellas conductas que atenten contra los derechos de participación política, trasladando los delitos que protejan el resto de los derechos fundamentales y libertades públicas garantizadas por la Constitución a otros lugares del Código Penal en función del bien jurídico lesionado o puesto en peligro. 

e. Delitos cometidos por funcionarios públicos contra las garantías constitucionales

En su triple dimensión de conductas contra la libertad individual, contra la inviolabilidad domiciliaria y demás garantías de la intimidad y contra otros derechos individuales, aparecen separados de sus correlativos cometidos por los particulares, con penas generalmente más benignas, lo que no deja de extrañar, pues parecería que su inclusión bajo el epígrafe de delitos contra la Constitución habría de llevar, por lo menos, a valorar una punición más severa. Deberían ser, por tanto, objeto de una consideración específica.

Por el contrario, deberían extraerse de entre los delitos contra el orden constitucional los siguientes: 

f. Delitos contra la separación de poderes (de usurpación de funciones, como los denomina el legislador)

Siendo necesarios, consideramos que su inclusión entre los delitos contra la Administración Pública o contra la Administración de Justicia resultaría más adecuada que su ubicación actual entre los delitos contra la división de poderes. Aunque, como ha sido dicho, constituyen la base del moderno Estado democrático y de Derecho, su concreción delictiva parece estar a un nivel más bajo, incluidas las penas con que se sancionan, que el que se les atribuye sistemáticamente. 

g. Delitos relativos a la libertad de conciencia, los sentimientos religiosos y el respeto a los difuntos

Han de salir de los delitos contra la Constitución y ser revisados en profundidad. Recientemente, en su Propuesta alternativa de regulación de los delitos de expresión, el GEPC se pronunció en el sentido de cambiar la rúbrica a “De los delitos contra la libertad religiosa y el respeto a los difuntos” y de derogar el art. 525 CP por considerar que tipifica conductas carentes de lesividad. A ella nos remitimos, por tanto, en lo relativo a esta materia.

2. DELITOS CONTRA EL ORDEN PÚBLICO

No es posible revisar los delitos contra la Constitución sin reparar en los delitos contra el orden público. Con relación a ellos, se parte de que algunos cabrían entre los delitos contra la Constitución mientras que otros podrían ubicarse en otros Títulos e, incluso, desaparecer del texto punitivo.

Así, la actual estructura del Título XXI ofrece una mezcolanza incomprensible que abarca desde el desorden público al terrorismo, pasando por la sedición, los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, la resistencia y desobediencia, la tenencia, tráfico y depósito de armas, municiones y explosivos, y las organizaciones y grupos criminales. La coexistencia de estos delitos es difícil de entender, pues carecen de puntos en común más allá de entender el orden público como el “respeto al orden legal”, lo cual es predicable respecto de todos los delitos que contiene el Código Penal y expresa una concepción autoritaria del orden público.

De ahí que se considere que: 

a. La paz social (entendida como convivencia pacífica, mutuo respeto y acatamiento del ordenamiento jurídico) y el orden público han de ser separados, pudiendo quedar el segundo relegado a la legislación administrativa. 

b. El mero mal uso de un derecho fundamental no debería bastar para integrar un delito si no lesiona la vida colectiva. 

c. El delito de sedición ha jugado en la doctrina y en la jurisprudencia un papel normativo de “pequeña rebelión” o “gran desobediencia”.

La palabra sedición ha calificado conductas en la historia penal española que han ido desde la confabulación de funcionarios para torpedear la acción del Gobierno hasta la huelga de obreros o, en la vertiente actual, la oposición al cumplimiento de las decisiones judiciales o administrativas. En este contexto, cabe plantearse como alternativa el que la sedición vaya referida a conductas que de manera grave ataquen el funcionamiento del Estado democrático y de Derecho, con una relevancia inferior al delito de rebelión, pero mayor a los delitos de desórdenes públicos y a los de desobediencia, en los que cabrían algunas de las conductas actualmente incluidas como sedición. 

d. Los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y la resistencia y desobediencia demandan, asumido su mantenimiento, también una reducción de su ámbito típico. El GEPC se ha manifestado en su Propuesta alternativa en materia de espacio y orden público a favor de vincularlas a conductas relacionadas con la coacción legítima a la que puede recurrir el Estado para mantener el orden público, reubicando las conductas merecedoras de reproche penal que afecten a autoridades, agentes y funcionarios públicos que ejerzan otras funciones en otros tipos penales. 

e. Los delitos de tenencia, tráfico y depósito de armas, municiones o explosivos deberían estar regulados en el Título relativo a los Delitos contra la seguridad colectiva. 

f. El uso que se está dando, en la práctica forense, a los tipos de “organización y grupo criminal”, colofón adicional en muchas calificaciones acusatorias, aconseja su modificación. Las finalidades político-criminales que se asignan a estas figuras no se corresponden con la vaguedad de su descripción legal. 

g. En cambio, la sanción de asociaciones ilícitas puede encontrar oportuna respuesta en el ámbito administrativo y, en los casos más graves, derivarse al delito de organización criminal.

En el ámbito procesal, el GEPC ya sostuvo en 2008 la supresión de la Audiencia Nacional, con lo que la competencia relativa a los delitos contra la Constitución debería atribuirse a los órganos jurisdiccionales ordinarios. 

En atención a ello, la presente propuesta propugna actualizar la tipificación de los delitos de rebelión y sedición, reformular los delitos relativos a los derechos de participación política (simplificando los delitos de reunión y manifestación ilícita y derogando el de asociación ilícita), ajustar los delitos contra la Corona (que no hayan sido ya objeto de atención del GEPC) y mejorar técnicamente los delitos contra las Instituciones del Estado. 

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