- La democracia española ha tenido que afrontar, durante largas décadas, la amenaza continua y organizada en contra de bienes jurídicos fundamentales, tanto individuales como colectivos, procedente de organizaciones armadas (fundamentalmente, ETA) que, animadas por finalidades políticas de diversa índole, han llevado a cabo numerosos actos delictivos contra las personas, contra la propiedad y contra las instituciones del Estado, y propiciado además la comisión de otros delitos por parte de simpatizan.tes y organizaciones afines. Fruto de esta realidad criminológica ha sido el desarrollo de un amplio aparato institucional que, en el plano de las normas jurídicas y en el de las políticas y prácticas administrativas, ha ido dirigido a la lucha contra estos fenómenos específicos de delincuencia organizada política: las políticas anti-terroristas han sido, de este modo, uno de los pilares de la actuación del Estado español, y del debate político, durante las últimas décadas. Unas políticas que, a pesar de haber sido eficaces para combatir el fenómeno terrorista interno, no han dejando de estar sujetas a polémica por el importante impacto negativo que las mismas han tenido con alguna frecuencia sobre el debido respeto de los derechos fundamentales en nuestro país. El Grupo de Estudios de Política Criminal se ha pronunciado ya en pasadas ocasiones en el sentido de poner en cuestión el enfoque global de la política criminal en materia de terrorismo sostenida por el Estado español. Así, nuestra asociación ha declarado que la legislación antiterrorista española se compadece mal con los principios que han de orientar y limitar la actuación represiva de un Estado social y democrático de Derecho, que tenga como punto de referencia inexcusable el respeto irrestricto a los derechos humanos y unas prohibiciones y sanciones que garanticen la vigencia efectiva de los principios de fragmentariedad, eficacia y proporcionalidad. Por el contrario, el derecho penal antiterrorista español parece haberse orientado, tanto en su aspecto sustantivo como en el procesal y en el penitenciario, por la lógica de la excepcionalidad: otorga un tratamiento especial a los delitos y delincuentes etiquetados como terroristas. Hemos denunciado también que esta lógica de la excepcionalidad poseía una preocupante vis expansiva, de manera que medidas particularmente aflictivas o restrictivas de derechos que aparecieron por primera vez en nuestro ordenamiento en materia de terrorismo han sido más tarde aplicadas en otros ámbitos del derecho penal. Y, en fin, hemos destacado igualmente que la definición legal de terrorismo (sobre la que, pese a su gravedad, no existe acuerdo en las instituciones internacionales) ha sido y es de tal vaguedad que es difícil asegurar que el tratamiento represivo excepcional solamente se aplique a supuestos verdaderamente graves, y no acabe por reprimir fenómenos de disidencia ideológica y política que no resulta legítimo criminalizar.
- Sobre la base de las consideraciones anteriores, el Grupo de Estudios de Política Criminal publicó, en el año 2008, Una alternativa a la actual política criminal sobre terrorismo, con propuestas detalladas para adaptar el derecho penal español en materia de terrorismo a los principios limitadores del ius puniendi estatal. Ahora, sin embargo, entendemos que, además de reiterar la plena vigencia de las propuestas que en su momento realizamos, se trata ante todo de destacar que la realidad criminológica del terrorismo en España ha cambiado de modo sustancial. Y a ese cambio se debe responder, de acuerdo con los principios de una política criminal racional, con medidas de reforma significativas de la legislación y de las prácticas estatales en la materia.
En efecto, a pesar de los naturales vaivenes circunstanciales que se producen siempre en cualquier proceso de esta naturaleza, existe ya una decisión pública por parte de ETA de abandonar el terrorismo y todas las acciones a él conectadas. Si ello llega a materializarse, el fenómeno terrorista interno, el que más ha preocupado a la ciudadanía y a los poderes del Estado durante décadas, habrá prácticamente desaparecido de España. Resta, claro está, el riesgo de otros fenómenos terroristas. Sin embargo, y sin negar un ápice de seriedad a la amenaza que, eventualmente, pudiera persistir, lo cierto es que el panorama criminológico global en materia de terrorismo en nuestro país ha cambiado. De hecho, como confirman las encuestas de opinión, el terrorismo ha dejado de ser un problema relevante para la sociedad española.
En esta situación, parece imprescindible volver a discutir acerca de la conveniencia de mantener en la legislación penal sustantiva, procesal y penitenciaria toda la panoplia de medidas de excepción que fueron introducidas paulatinamente a lo largo de las últimas décadas para afrontar el terrorismo. Si cuando éste se encontraba en su apogeo podía y debía cuestionarse la racionalidad de esas medidas, en la actualidad las cosas están todavía más claras: no sólo es que muchas de ellas no deben formar parte de una política criminal racional y respetuosa de los principios jurídicos; es que, simplemente, hoy carecen de toda justificación. - Así, en el marco del derecho penal sustantivo existen una serie de tipos penales cuyo mantenimiento como figuras específicas de terrorismo es improcedente al no poseer los rasgos característicos de la acción terrorista: es el caso de las amenazas colectivas (art. 170 CP), “terrorismo individual” (art. 577 CP), enaltecimiento del terrorismo y difusión de mensajes o consignas (arts. 578 y 579.1 párrafo segundo CP), manifestaciones previamente prohibidas o suspendidas con fines terroristas (art. 514.5 CP) e injurias y amenazas a miembros de corporaciones locales (art. 505.2 CP). Todas esas conductas deberían ser reconducidas al régimen común.
En segundo lugar, dentro del núcleo de conductas propia.mente terroristas, debería procederse a una redacción conforme con los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad de la definición de organización terrorista (art. 571 CP) y del tipo penal de colaboración con organización terrorista (art. 576 CP). En este último caso, parece imprescindible garantizar que la aplicación de este delito no pueda dar lugar a una interferencia indebida del Estado en las libertades de expresión y asociación. - Importante es, igualmente, acabar con la excepcionalidad de las sanciones y de su régimen de ejecución. En ambos aspectos la política criminal de las últimas décadas ha transitado por un camino de progresivo endurecimiento que ahora debería ser desandado. Se trataba de una estrategia represiva incompatible con el principio de proporcionalidad de las penas y con la finalidad, que deben preservar siempre, de promover la resocialización del delincuente. Por ello, se impone una revisión de las sanciones legalmente previstas para los delitos de terrorismo. En este sentido, hay que recordar que los únicos fundamentos aceptables para la agravación de la pena de los delitos terroristas son su naturaleza de delincuencia organizada con fines políticos y el tratarse de delitos que provocan un impacto ulterior, de amenaza o miedo, sobre terceros distintos de la propia víctima directa del delito. Tales rasgos específicos acaso puedan justificar una cierta elevación de las penas respecto de las previstas para los mismos delitos comunes, mas no cualquiera ni en cualquier medida.
Las penas han de orientarse a la resocialización del delincuente además de fundarse en sus otros fines legítimos. Hay que denunciar que buena parte de las penas fijadas para los delitos de terrorismo no cumplen tales objetivos, pues parecen haber sido establecidas pensando más en satisfacer las desmesuradas exigencias punitivas de parte de la ciudadanía que en el efecto de la pena sobre el delincuente. Esto ha llevado a una situación en la que los delitos terroristas son penados de un modo excesivo e innecesario en nuestro derecho: por ejemplo, buena parte de las larguísimas penas de prisión previstas no obedece a ningún fin razonable, más allá de sobreactuar ante la ciudadanía, y dar la impresión de “mano dura con el delito”. Ello supone unos costes, sobre todo en términos de sufrimiento y de privación de derechos, pero sin descartar los económicos, que son inaceptables.
Por ello, reclamamos, en primer lugar, una revisión general de las penas previstas para los delitos terroristas, que reduzca la duración de la prisión a límites razonables. En concreto, tal y como ya en su día demandamos (en nuestra Propuesta alternativa al sistema de penas y su ejecución, y a las medidas cautelares personales), en ningún caso debería haber una pena que superase los diez años de duración, o quince en caso de concurso de delitos. Además, debería desaparecer la medida de seguridad de libertad vigilada para delitos de terrorismo. Tal y como aparece regulada en el vigente código penal (art. 579.3 CP) no es sino una verdadera pena accesoria, añadida a la principal de prisión, que carece de cualquier justificación razonable. En el mismo sentido debería replantearse la prolongada pena principal de inhabilitación absoluta, prevista para todos los delitos terroristas (art. 579.2 CP).
En la misma línea de eliminación de la excepcionalidad, debería suprimirse el límite máximo de 40 años de cumplimiento efectivo de la pena de prisión prevista, en el art. 76.1.d) CP, para los delitos de terrorismo. Dicho límite resulta desproporcionado por su duración, además de incompatible con el principio de humanidad de las penas y con cualquier objetivo de resocialización del delincuente.
También deberían revisarse las previsiones introducidas en la Ley Reguladora de la responsabilidad penal de los menores por LO 7/2000, que desnaturalizan, en el caso de los menores responsables de delitos terroristas, la finalidad de las medidas de la ley, al conectarlas en exceso con finalidades retributivas y preventivo-generales que deberían quedar en un segundo plano en el derecho penal juvenil.
Finalmente, el Grupo de Estudios de Política Criminal ya se ha manifestado en contra de la imprescriptibilidad de los delitos de homicidio terrorista y de las penas impuestas por dicho delito (arts. 131.4 y 133.2 CP). Al respecto, entendemos que en los delitos terroristas no concurren las particulares características que han justificado la aparición de la previsión de imprescriptibilidad de delitos y de penas. Aplicar dicha institución al terrorismo supone una extralimitación no razonable en el ejercicio del ius puniendi estatal en el curso del tiempo.
- Por lo que se refiere al régimen de ejecución de las penas, resulta particularmente importante asegurar que las personas condenadas por delitos terroristas tengan acceso, en igualdad de condiciones con el resto de los reclusos, a todas las medidas legal.mente previstas para preparar al condenado para la vida en liber.tad. Es inadmisible que instituciones como los permisos de salida, la clasificación penitenciaria en tercer grado, el régimen abierto y la libertad condicional resulten muchas veces inaccesibles a los condenados por delitos terroristas. En nuestra opinión, no existe razón alguna para que el delincuente terrorista no sea sometido al régimen penitenciario ordinario.
Por ello, reclamamos que se elimine el tratamiento excepcional de los condenados por terrorismo en relación con el tercer grado (art. 36.2 CP, art. 72.6 LGP) y con la libertad condicional (arts. 90 y siguientes CP). Igualmente, proponemos que se supriman las limitaciones que el art. 78 CP, en sus apartados segundo y tercero, impone, de manera también excepcional, a los penados por terrorismo a la hora de poder acceder a los beneficios penitenciarios en casos de concurso de delitos. La interpretación jurisprudencial conocida como doctrina Parot, ya rechazada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, debe ser abandonada de inmediato.
Recordamos también que, de acuerdo con el art. 12.1 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, todos los penados (y, por consiguiente, también los penados por delitos terroristas) deberían cumplir como regla general su pena en el centro penitenciario más próximo a su lugar de residencia, puesto que ello es lo que facilita en mayor medida el cumplimiento de los objetivos de resocialización. Por ello, cualquier medida de alejamiento del lugar de residencia debería ser adoptada de modo excepcional, de forma motivada, y en ningún caso debería ser utilizada como modo de agravar de forma sistemática el régimen de cumplimiento de las penas.
- Otro ámbito en el que es precisa una reforma sustancial del tratamiento del terrorismo es el derecho procesal penal. En este terreno, el recurso a la excepcionalidad ha llegado muy lejos: detenciones prolongadas y en régimen de incomunicación, registros domiciliarios e intervención de comunicaciones sin autorización judicial, tribunal especial con competencia exclusiva sobre estos delitos, limitaciones en la libertad para designar abogado y en las comunicaciones entre abogado y cliente. Todo ello ha creado una situación en la que, en parte a través de la regulación legal, pero en parte también por vías de hecho (comportamiento policial en las detenciones y en la obtención de pruebas, prácticas de los juzgados centrales de instrucción en la investigación de los delitos, jurisprudencia de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo en la interpretación y aplicación de esos delitos así como de las garantías procesales y de sus limitaciones), se ha llegado a crear un “proceso penal bis”, muy diferente de aquel que se emplea en el resto de los delitos y, desde luego, alejado de los parámetros garantistas que deberían regir en el proceso penal de un Estado social y democrático de Derecho.
La necesidad de depurar el sistema procesal penal de mecanismos incorporados durante el enfrentamiento del Estado con el terrorismo etarra encuentra ahora una ocasión adecuada para llevarse a cabo. La cultura de la emergencia ha supuesto la recepción de técnicas inquisitivas de enjuiciamiento y de métodos de intervención procesal más propios de la actividad policial, que responden a la primacía de la razón de estado frente a la razón del derecho. Es por ello por lo que se puede hablar, junto a la legislación de excepción, de una jurisdicción de excepción. La razón de estado, que significa la sumisión de los medios a los fines políticos, es incompatible con el proceso del estado de derecho, que es en esencia lo contrario, la subordinación de los fines políticos a los medios jurídicos preestablecidos.
Pedimos por ello que, tal y como vienen reclamando reiteradamente tanto los organismos internacionales como las organizaciones de derechos humanos (y nosotros mismos hemos propuesto en la Propuesta alternativa sobre la regulación del uso de la fuerza policial), se elimine el régimen excepcional de detención por tiempo superior a las setenta y dos horas y en régimen de incomunicación. Dicho régimen introduce un tratamiento excepcional que no se justifica por la peculiaridad de los delitos terroristas: conlleva el aislamiento personal del detenido, imposibilita a la familia el conocimiento de la detención y del lugar de custodia, suspende los derechos a la asistencia de abogado de libre designación e impide una entrevista reservada posterior al interrogatorio con el letrado. Además, ese régimen excepcional ha sido objeto de una aplicación sistemática y burocratizada por parte de los jueces, que lo han acordado por la mera naturaleza del delito, desentendiéndose de su necesidad concreta. Por si fuera poco, la ausencia de control jurisdiccional ha posibilitado un espacio de sospecha para la obtención de confesiones, luego impugnadas por imputados y sus defensas, mediante la alegación de que han sido obtenidas con violación del derecho a la libertad de declaración. Se ha de destacar que la incomunicación es uno de los motivos de queja y preocupación de los organismos internacionales encargados de la prevención de la tortura.
En segundo lugar, debería desaparecer la posibilidad de registros domiciliarios o intervención de comunicaciones sin autorización judicial. No se entiende, en efecto, cuál es la particularidad de los delitos terroristas que puede justificar una previsión tan excepcional, particularmente hoy, cuando la administración de justicia española es capaz de atender a cualquier necesidad de investigación de delitos con suficiente agilidad y rapidez Por ello, volver al régimen ordinario, en el que un juez ostenta la condición de garante de los derechos fundamentales de los ciudadanos afectados por la investigación policial, parece la solución más correcta.
En tercer lugar, el Grupo de Estudios de Política Criminal se ha pronunciado ya expresamente a favor de la supresión de la Audiencia Nacional como órgano encargado en exclusiva de la investigación y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo, y ha reclamado que dichos delitos vuelvan a ser competencia del órgano judicial del lugar de comisión, conforme a las reglas que determine la correspondiente legislación orgánica. Las razones entonces expuestas poseen hoy, si cabe, aún mayor fuerza. Por un lado, persiste el poder excesivo que acumulan los jueces centrales de instrucción, así como su proximidad a los grupos policiales de élite, lo que genera contaminación a favor de las actuaciones policiales. Las prácticas judiciales en el ámbito procesal penal relacionadas con el terrorismo y el denominado crimen organizado se encuentran intensamente influidas por los métodos policiales o inquisitivos: la incorporación habitual de las declaraciones del atestado a la prueba de cargo, la preponderancia de la prueba de confesión policial, la consideración como testigo de la persona ya acusada o condenada por los mismos hechos en juicio posterior contra otros coimputados, los informes periciales de inteligencia (mediante los que se introducen hechos y se traslada puro conocimiento policial acerca de la interpretación de los medios e instrumentos de prueba en un espacio estrictamente jurisdiccional) y la desatención a la prueba de descargo, son unos buenos ejemplos.
Desde esa constatación son necesarias medidas legislativas y las correspondientes prácticas jurisdiccionales, que neutralicen una herencia poco respetuosa con los derechos fundamentales. Así, tal y como el Grupo de Estudios de Política Criminal ha demandado ya (en la Propuesta alternativa sobre la regulación del uso de la fuerza policial), es imprescindible: la grabación de los espacios de detención policial, la identificación de los funcionarios policiales, la documentación de todo traslado y salida de la celda, el registro audiovisual de toda declaración o interrogatorio, el acceso al detenido de médico de su confianza. También deberían eliminarse todas las disposiciones excepcionales relativas al modo de designación de abogado y a la comunicación entre abogado y cliente.
- Hasta ahora, y era justo que así ocurriese, la preocupación primera del Estado fue la de prestar la debida atención a las víctimas de los actos terroristas, para satisfacer su derecho a la justicia y a la reparación. Aunque es posible que haya habido fallos y omisiones en la persecución de este objetivo, que pueden ser corregidos, lo cierto es que hoy se puede decir que el nivel de atención a las necesidades de las víctimas de los actos cometidos por organizaciones terroristas es satisfactorio. No puede decirse lo mismo, sin embargo, respecto de otras víctimas surgidas en torno al fenómeno del terrorismo. En efecto, tal y como vienen denunciando organismos internacionales, organizaciones independientes de defensa de los derechos humanos e incluso informes recientes de organismos oficiales, ha habido otras víctimas, distintas de las afectadas por los actos terroristas, que no vienen recibiendo por parte del Estado el mismo nivel de atención a sus derechos y necesidades. Así, no siempre la atención a las víctimas de la violencia policial o de las torturas y malos tratos ha sido la adecuada. En este sentido, seguramente son imprescindibles nuevas medidas que reconozcan a dichas personas su condición de víctimas y, consiguientemente, les otorguen los derechos que les corresponden.
- Por otra parte, el Estado debe afrontar dos cuestiones que aún quedan pendientes en el orden estrictamente penal: el trata.miento de las personas ya condenadas por delitos de terrorismo y el de las causas penales aún pendientes por dichos delitos. En este sentido, el Grupo de Estudios de Política Criminal desea llamar la atención sobre el hecho de que la combinación de las reformas legislativas más arriba propuestas con una aplicación adecuada del nuevo derecho positivo puede ser suficiente para obtener los resultados perseguidos.
Así, en primer lugar, la desaparición de diversas figuras delictivas específicas en materia de terrorismo (amenazas colectivas, “terrorismo individual”, enaltecimiento y difusión de mensajes y consignas, manifestaciones con fines terroristas, injurias y amena.zas a miembros de corporaciones locales) produciría ya, por efecto de la aplicación retroactiva de la nueva ley más favorable, la excarcelación de las personas condenadas por dichos delitos.
En segundo lugar, hay otro grupo de personas que han sido condenadas por delitos de terrorismo (en particular delitos de integración y de colaboración con banda armada) en virtud de interpretaciones extensivas de los mismos que resultan cuestionables, por incriminar conductas que no deberían ser consideradas delictivas en un Estado democrático. Todas estas personas, sin embargo, podrían verse favorecidas por una aplicación generosa de los beneficios penitenciarios contenidos en nuestra legislación si –como se propone- se eliminasen del derecho vigente las actuales excepciones existentes para los delitos de terrorismo. De este modo, previsiones legales como la aplicación pronta de la clasificación en tercer grado, que permite acceder a un régimen de semi-libertad, entre otras decisiones de régimen, posibilitarían una mejora significativa de la situación de estas personas.
En relación con las personas imputadas o procesadas por delitos de terrorismo y todavía no condenadas, la reforma del derecho sustantivo que estamos reclamando implicaría el sobreseimiento definitivo de una parte de los procedimientos. Además, existen en la legislación vigente suficientes recursos, si son empleados de forma adecuada por parte de la fiscalía, jueces y tribuna.les, para poder llegar en el resto de los casos a soluciones que sean justas: es el caso, por ejemplo, de las sentencias de conformidad con reducción de pena y de las atenuantes muy cualificadas. Todo ello podría llevar a que encausados en los que no proceda el sobreseimiento libre y que, sin embargo, no estén implicados en delitos graves, reciban condenas lo suficientemente bajas como para que, por aplicación de los beneficios penitenciarios, no hayan de entrar en prisión. Por fin, queremos llamar la atención sobre el riesgo de utilización demagógica que el abuso de la acción popular en los procesos por terrorismo conlleva, lo que va en detrimento de soluciones justas.
- También queremos que se preste atención al contenido de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos políticos, así como a la jurisprudencia ya consolidada en la Audiencia Nacional, en el Tribunal Supremo y, aunque con matices, en el Tribunal Constitucional, que interpreta de forma extensiva los delitos de asociación ilícita -ahora, de integración y dirección de grupos y organizaciones terroristas-. Pues, mediante la combinación de ambos instrumentos jurídicos, netamente excepcionales en su concepción y en su forma de aplicación, se produce el efecto de convertir en conductas ilícitas, por connivencia con el terrorismo, muchos casos de comportamientos normales en una sociedad democrática -publicar periódicos, fundar asociaciones y partidos políticos, promover candidaturas a cargos públicos, etc.-. Ello era ya recusable en el momento en que ambos instrumentos fueron creados, dado que ponían en peligro el contenido esencial de derechos fundamentales Pero resulta más cuestionable aún en el actual contexto, en el que pueden actuar como verdaderas barre.ras a la consolidación de una sociedad pluralista, en la que cada uno pueda defender cualquier idea política sin correr el riesgo de ver violados sus derechos humanos por ello. Por consiguiente, debe llevarse a cabo una amplia reforma de la ley de Partidos políticos. Hacemos igualmente un llamamiento a que el poder judicial, y en particular la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo, cambien su interpretación de los tipos penales referidos por otra más respetuosa con los derechos fundamentales de las personas y con el pluralismo político. En caso contrario, creemos que deberían ser las Cortes Generales las que tomasen cartas en el asunto, para corregir, por vía legislativa, las interpretaciones más extensivas de los mencionados preceptos.
En Badajoz, a 19 de mayo de 2012.